O Planejamento Estratégico Situacional (PES): uma ferramenta para planejar em ambientes complexos

O Planejamento Estratégico em ambientes complexos, como é o caso do setor público, é o objeto central desse artigo. Aqui trataremos de um modelo que está sendo utilizado de maneira eficaz e até de maneira inovadora. A saber: o Planejamento Estratégico Situacional (PES), que foi desenvolvido nos anos 70 e 80 do século XX, pelo chileno Carlos Matus. Na verdade, para Matus, “o PES [...] não é um método de planejamento, mas um método de governo, [que] propõe mudar o estilo de fazer política e oferece um corpo teórico e metodológico para pensar e fazer governo” (MATUS, 2007, p. 05).

Economista, Matus ocupou o cargo de Ministro da Economia e a Presidência do Banco Central no Governo do Presidente Salvador Allende (Chile, 1973). Também atuou como consultor do ILPES/CEPAL. Criou a Fundação Altadir com sede na Venezuela para difundir o método e capacitar dirigentes do setor público. O método foi introduzido no Brasil a partir do final dos anos oitenta – inclusive o próprio Carlos Matus ministrou cursos sobre o PES no Brasil – e a partir daí o método disseminou-se e foi adaptado amplamente nos locais onde foi utilizado, particularmente no setor público.

Pressupostos do planejamento estratégico situacional

Podemos dizer que “a teoria e o método PES inscrevem-se em um campo de estudos e conhecimentos ainda incipiente: o planejamento estratégico público”, que pretende dar conta dos “complexos problemas políticos de governo” (MATUS, 2007, p. 09).

O PES parte dos “problemas” como elemento central, isso porque “os sistemas criativos e os sistemas repetitivos geram diferentes tipos de problemas. Os sistemas que seguem leis produzem predominantemente problemas bem-estruturados. Nos sistemas criativos, em compensação, os homens lidam com problemas quase-estruturados” (MATUS, 2007, p. 129).

Cabe, aqui, diferenciar os problemas bem-estruturados, dos problemas quase-estruturados: simplificando, os primeiros dizem respeito aos problemas tratados pelas ciências exatas, matemáticas, calculáveis; já os segundos, referem-se a problemas subjetivos, que não encontram razões, fórmulas ou proporções matemáticas. É como se nos problemas bem-estruturados o homem estivesse fora do problema; e nos problemas quase-estruturados, o homem estivesse dentro ou mesmo fosse parte do problema.

Outra defesa do PES para trabalhar a partir de “problemas” é que “a população e as organizações sofrem problemas e porque o planejamento adquire um sentido muito prático em relação a eles”. Visto assim, o Planejamento Estratégico Situacional pode “ser entendido como um modo de processar tecnopoliticamente um conjunto de problemas que foram declarados prioritários por um ator no jogo político em que participa” (MATUS, 2007, p. 209).

A teoria não deve ser considerada uma simples metodologia para realizar planejamento estratégico, mas uma poderosa ferramenta, que pretende dar conta de forma integral de um planejamento estratégico público, tentando responder de forma muito objetiva a perguntas como:

como vai o governo? Qual é o seu balanço global? Em que medida estão sendo cumpridos os compromissos relativos a objetivos e metas? As decisões tomadas levam a um enfrentamento eficaz dos problemas que são foco da atenção do governo e dos cidadãos? Quais são as principais causas do êxito ou do fracasso da gestão do governo? O que é preciso corrigir para eliminar as falhas identificadas? Em que pontos devemos perseverar? É necessário ou inevitável mudar ou alterar os objetivos e as metas? Qual é o peso, nas falhas, das circunstâncias ou variáveis fora do controle do ator? (MATUS, 2007, p. 28).

Para responder a tais questionamentos, o PES procura fazer análises estratégicas considerando “quatro tipos de recursos escassos: poder político, recursos econômicos, recursos cognitivos e recursos organizativos” (MATUS, 1996, p. 84). E partindo dos “problemas” e dessa análise de “recursos escassos” o método procura “construir viabilidade”, que significa, em última instância, “tornar possível uma jogada ou uma operação num jogo concreto, no qual atribuímos à jogada a capacidade de produzir mudanças reais e concretas que dividem os jogadores participantes segundo seus interesses” (MATUS, 1996, p. 94).

Desse modo, por exemplo, temos a análise de viabilidade política, que “explora estratégias para lidar com os atores e circunstâncias que obstaculizam a realização do plano”. Isso significa “articular o projeto normativo do plano”, que trabalha na perspectiva do “deve-ser”, fazendo sempre o cálculo estratégico, que neste caso vai perguntar pelo “pode-ser” (MATUS, 1996, p. 97).

Aqui é importante enfatizar que não basta o plano ter um projeto normativo e prescritivo muito bom. Isso não é suficiente: “é indispensável uma boa estratégia para lidar com os outros jogadores e com as circunstâncias que cercam o jogo social” (MATUS, 1996, p. 97).

O perfil dinâmico e complexo da atual conjuntura também pode ter no PES um método possível: como podemos ver em Figueiredo Filho que “as atuais sociedades democráticas permitem uma imensa diversidade de interesses políticos, econômicos e culturais que levam qualquer ator a entrar em conflito ou cooperação com outros atores ao perseguirem seus objetivos”. E é a existência dessa gama de interesses, organizadas ou não, que nos “permite falar em jogo social” (FIGUEIREDO FILHO, p. 121).

O jogo social é jogado numa arena onde há inúmeros atores e incontáveis interesses, assim “sobre que base podemos fazer nosso plano se ignoramos os planos do adversário e se essa ignorância cria uma indefinição a respeito do nosso plano mais eficaz? Essas perguntas apontam para o cerne do planejamento estratégico situacional” (MATUS, 2007, p. 121).

A teoria e o método PES vai, então, lidar com problemas, realidades, jogo social e atores. Para tanto terá que “selecionar realidades” para trabalhar, mesmo que sejam realidades simplificadas. Porém, ainda que o PES “simplifique a realidade mediante uma seleção daquilo que é relevante para os atores sociais, nega-se a amputar os traços mais salientes da realidade” MATUS, 2007, p. 129).

E que traços são esses?

a criatividade e a subjetividade dos atores sociais, a multiplicidade de recursos escassos e racionalidades, a coexistência de atores que têm visões e objetivos diferentes – que atuam a partir de inserções sociais muito diversas no processo de produção social –, a unidade dos aspectos qualitativo e quantitativo etc. Por isso, o planejamento situacional lida com sistemas e problemas quase-estruturados, e seus métodos tentam ajustar-se à realidade tal como ela é (MATUS, 2007, p. 129).

Por fim, Matus nos ensina que o PES parte do princípio de que todo método de planejamento “será rigoroso e potente se, ao explorar apostas sobre o futuro, considerar as mesmas variáveis que foram utilizadas para estudar o passado. Em outras palavras, se o método for potente para planejar o futuro, também deverá ser útil, sem remendos ou acréscimos, para compreender o passado recente” (MATUS, 1996, p. 214).

É nesse sentido que enfatizamos a importância do Planejamento Estratégico Situacional como uma ferramenta potente ara planejar em ambientes extremamente complexos.

Ricardo Zerbinato

Graduado em Filosofia pela Universidade Metodista de São Paulo, pós-graduado em Gestão de Cidades, com especialização em Ontologia da Linguagem e Planejamento Estratégico de Governo. É sócio-diretor do Instituto Lugares, atuando como coordenador de projetos e consultor em políticas públicas.